OORSPRONKELIJKE AMBTELIJKE TEKST (handhaven, aanpassen of schrappen?) Knelpunten

VOORSTEL: schrappen en verwijzen naar de concept handreiking (in bibliotheek)

 

In het recente verleden namen verschillende waterkeringbeheerders bij de wettelijke toetsing en bij ontwerp het voorland niet altijd mee of alleen voor zover het binnen de leggerzonering ligt. Conform de nieuwe overstromingskansbenadering dient de waterkeringbeheerder echter het gehele profiel inclusief het voorland mee te nemen. Daarbij rekening houdend met de kans op ontwikkelingen die in de zichtperiode kunnen optreden. [005, 006]

Uit de inventarisatie volgen verschillende knelpunten met betrekking tot het meenemen van het voorland. Voorgaand hoofdstuk noemt deze al kort, dit hoofdstuk beschrijft de knelpunten in meer detail. Hoofdstuk 4 biedt vervolgens een handelingsperspectief om deze knelpunten weg te nemen.

  1. Incompleet technisch kader:
    De beschikbare kaders en handreikingen (bijv. het WBI en OI) bieden niet voldoende rekenregels en –modellen om het effect van het voorland in rekening te brengen. Dit heeft betrekking op 1) het bepalen van effecten van het voorland, 2) de kans op bedreigingen van deze effecten en 3) het rekenen met voorwaardelijkheid, zie hieronder.
  2. Bepalen van effecten: De binnen het WBI ontwikkelde Hydra-modellen bieden geen ruimte om te variëren met het effect van het voorland en het effect van begroeiing op dat voorland. Waterkeringbeheerder moeten in dergelijke gevallen zelf modellen (laten) ontwikkelen. Een aandachtspunt is dat de waterkeringbeheerder in dergelijke gevallen niet alleen een ontwerpmethode, maar ook een (bij voorkeur landelijk vastgestelde) beoordelingsmethode nodig heeft. [V-007]
  3. Kans op bedreigingen: Om het effect van het voorland in rekening te mogen brengen is inzicht nodig in mogelijke bedreigingen van het positieve effect van het voorland die tijdens de zichtperiode kunnen optreden, door zowel natuurlijke processen als door handelen van derden. De beschikbare kaders en handreikingen (bijv. het WBI en OI) bieden niet voldoende rekenregels en –modellen om de (on)waarschijnlijkheid van dergelijke bedreigingen in de tijd te kwantificeren. Hoewel de beschikbare WBI-schematiseringshandleidingen ingaan op ‘indirecte faalmechanismen’ van het voorland (zoals golfafslag, afschuiving en zettingsvloeiing), ontbreekt een instrumentarium om de kans van optreden daarvan te bepalen. Ook ontbreekt een instrumentarium voor beoordeling en kwantificering van ontwikkelingen als gevolg van menselijk handelen (zoals het verwijderen van bomen, wijziging van bebouwing en ontgraving).
  4. Rekenen met voorwaardelijkheid: Verder biedt beschikbare software voor probabilistische berekeningen geen mogelijkheid om rekening te houden met de voorwaardelijkheid die samenhangt met de aanwezigheid van (hoog) voorland. Dit hangt samen met twee aspecten:
    1. Voorwaardelijkheid van de schematisering: Hoog voorland zorgt er voor dat er feitelijk twee (voorwaardelijke) schematiseringen zijn: een bij waterstanden onder het niveau van het voorland en een bij waterstanden op het voorland. Bepaalde aspecten in de schematisering zijn afhankelijk van de hoogte van de waterstand, bijvoorbeeld de freatische lijn. De freatische lijn in de dijk zal aanmerkelijk hoger liggen als er water op het voorland staat.
    2. Voorwaardelijkheid van falen: Bij veel mechanismen zullen waterstanden onder niveau van het voorland niet tot falen kunnen leiden, maar waterstanden daarboven wel. De beschikbare rekensoftware kan geen rekening houden met die voorwaardelijkheid en kan dit niet meenemen in de berekening van de faalkans. Dit vormt bijvoorbeeld een probleem bij het bepalen van de faalkans op macrostabiliteit. De software kan namelijk geen rekening houden met het feit dat een afschuiving van het binnentalud bij waterstanden onder niveau van het voorland niet tot overstroming kan leiden.
  5. Ontbreken kader voor beheer: Er ontbreken richtlijnen voor de inrichting van beheer van het voorland in relatie tot het voorland. De waterkeringbeheerder heeft onder de Waterwet de plicht zich er periodiek van te vergewissen of de waterkering nog (ongewijzigd) aanwezig is. Indien het effect van het voorland is meegenomen in beoordeling of ontwerp dan geldt deze plicht ook voor het voorland. Maar welke beheeractiviteiten hiervoor nodig zijn, is vaak onvoldoende in beeld.
  6. Natuurbeheer is aandachtpunt: Een extra moeilijkheid is dat waterkeringbeheerders door het meenemen van het effect van het voorland worden geconfronteerd met voor hen nieuwe beheertaken waarvoor richtlijnen ontbreken (bijv. natuurbeheer). Niet alleen vanwege de onbekendheid, maar ook vanwege de juridische obstakels die hier lijken te bestaan. [V-005, V-007]
  7. Nieuwe taak: In de eerste plaats is natuurbeheer geen natuurlijke basistaak van het waterschap. Waterschappen hebben hier doorgaans geen ervaring of affiniteit mee.
  8. Aankoop grond: Daarnaast is het voor het (laten) uitvoeren van beheer een voorwaarde dat het waterschap deze grond in eigendom heeft. In veel gevallen is daarvoor aankoop van de grond nodig, wat dit een kostbaar maakt.
  9. Beheer door Staatsbosbeheer: Een alternatief is dat Staatsbosbeheer de grond in beheer neemt. Staatsbosbeheer staat hier doorgaans niet onwelwillend tegenover. Overdracht van het eigendom naar het waterschap is dan niet nodig. Een obstakel is dat Staatsbosbeheer direct onder de Rijksoverheid en daarom niet mag concurreren met de marktpartijen in het uitvoeren van natuurbeheer. Een uitzondering is het uitvoeren van natuurbeheer m.b.t. zogeheten ‘Rijksdoelen’. Het is de vraag of het beheer van natuurgebied onder deze noemer valt.
  10. (Ervaren) gebrek aan zeggenschap: Bij veel waterkeringbeheerders ligt het voorland (deels) buiten de legger. Over de delen van het voorland die niet zijn opgenomen in de legger heeft waterkeringbeheerder geen zeggenschap en ontbreekt de mogelijkheid om daar (passief) beheer te voeren. Vanuit een (ervaren) gebrek aan zeggenschap over alles wat zich buiten de leggerzonering bevindt, gaan veel beheerders er veiligheidshalve vanuit dat hier in de zichtperiode ontwikkelingen optreden die het positieve effect van dit deel van het voorland teniet doen. In de schematisering van de waterkering wordt het deel van het voorland op de grens van de leggerzonering, ‘afgeknipt’; de beoordeling of het ontwerp gaat daarmee feitelijk uit van een fictief profiel. Het is de vraag of dit nodig is en dus of het nodig is om de legger aan te passen zodat het voorland binnen de beschermingszone valt. De verschillende bronnen zijn daarover niet eenduidig. De Grondslagen voor Hoogwaterbescherming [005] geven aan dat dit niet nodig is de basiseisen voor uitvoering van de zorgplicht [041] impliceren van wel.
  11. Strijdige belangen: Indien de extra zeggenschap gewenst is, dan vormen belangen van derden daarvoor een obstakel. De belangen van derde partijen op het voorland liggen namelijk niet altijd in lijn met de belangen van de waterkeringbeheerder. Waterkeringbeheerders geven de voorkeur aan een stabiel minimumprofiel gedurende de zichtperiode, met maximale zekerheid over de bijdrage van het voorland aan de waterkerende functie. Andere partijen hebben juist behoefte aan meer (ruimte voor) dynamiek en ontwikkeling. Op zachte voorlanden prefereren natuurbeheerders bijvoorbeeld vaak een dynamisch milieu dat onderhevig is aan veranderingen. Op harde voorlanden hebben derden (bijvoorbeeld bewoners of bedrijven) juist behoefte aan ruimte voor ontwikkeling (slopen, bouwen), die de waterkerende functie echter negatief kunnen beïnvloeden. Het opnemen van het voorland in de beschermingszone en het daarmee opleggen van beperkingen aan derden, kan tot weerstand leiden en nadeelcompensatieclaims.
  12. Gebrek aan inzicht in (extra) beheerkosten: Met name de beheerkosten zijn momenteel maar beperkt inzichtelijk, zowel voor het huidige beheer als voor het nieuwe beheer. Kentallen en schattingen op dit aspect ontbreken of kennen grote bandbreedtes. Deze kosten zijn ook zeer locatiespecifiek. [V-002; V-007]
  13. Subsidiabiliteit: Het kader voor subsidieverstrekking door het HWBP leidt tot 1) een perverse incentive om het effect van voorlanden niet mee te nemen en 2) weerhoudt waterkeringbeheerders ervan om mee te koppelen met ontwikkelingen van derden.
  14. Perverse incentive: Waterschappen dienen ernaar te streven middelen doelmatig te besteden, wat pleit voor het meenemen van het effect van het voorland indien dit leidt tot een positief saldo over de zichtperiode. Toch wordt dit in de praktijk niet altijd of maar deels gedaan. Een probleem vormt het feit dat de aanlegkosten mede door het Rijk worden gefinancierd, terwijl de beheerkosten volledig voor rekening van de desbetreffende waterkeringbeheerder zijn. Dit geldt ook bij optreden van een ongunstige wijziging in het voorland gedurende de zichtperiode. Het is dan niet duidelijk of de waterkeringbeheerder maatregelen moet nemen om het voorland te herstellen of om over te gaan naar een ontwerpopgave en aanmelding bij het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP). Het huidige kader voor subsidieverstrekking maakt het voor waterkeringbeheerder financieel interessanter direct te kiezen voor aanmelding bij het HWBP, terwijl dit mogelijk niet het meest doelmatig is.

Belemmering voor meekoppelen: Het HWBP-subsidiestelsel biedt geen kader om mee te koppelen met ontwikkelingen van derden in het voorland. Indien een waterkeringbeheerder wenst te investeren in ontwikkelingen van derden op het voorland (meekoppelen met andere functies), om het aspect waterveiligheid mee te nemen, kan werk met werk gemaakt worden, waardoor een eventuele toekomstige versterkingsopgave afneemt of verdampt. Voor dergelijke investeringen is geen kader voor subsidieverstrekking beschikbaar, tenzij er op